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媒體:養老基金入市不宜過多期待 兩大難題需解決

中國市場調查網  時間:2015-07-08 16:35:17  來源:法.治.周.末

  依靠養老基金短期內達到救市目的并不可能,但是從長遠來看,對股市的制度建設意義重大,會在一定程度上改進投資者結構從而在長遠上利好股市

  養老基金入市:不宜過多期待

  6月29日,人社部、財政部聯合就《基本養老保險基金投資管理辦法》(以下簡稱《辦法》)公開征求意見,明確提出基本養老保險基金(以下簡稱養老基金)可以不高于基金資產凈值30%的比例,投資股票、股票基金、混合基金、股票型養老基金產品等。

  《辦法》發布的時間恰逢中國股市幾年罕見的震蕩期,這使得養老基金入市變得頗為敏感。其中,有三個問題尤為引人關注:安全性如何?是否能盈利?能不能“救市”?

  安全性是養老基金投資管理的大前提,投入股市上限為30%。

  “我們在擬定這個《辦法》的時候,一個最主要的考慮,就是保證基金的絕對安全,不能讓老百姓的‘養命錢’出現重大風險。”人社部新聞發言人李忠在6月30日召開的新聞發布會上表示。

  人社部社會保障研究所所長金維剛認為,根據征求意見稿,投資股票、股票基金、混合基金、股票型養老基金產品的比例,合計不得高于基金資產凈值的30%,這意味著并不會有過高的比例投入股市。

  養老基金入市有利于增強其支撐能力,但仍有諸多問題需要面對。

  李忠認為,加快完善養老基金投資政策,有利于拓寬基金來源,同時還有利于增強養老基金的支撐能力,促進制度的可持續發展。中國社科院世界社保研究中心副研究員張盈華也認為,基金的投資收益有利于增強制度財務的可持續性。

  上海金融與法律研究院研究員聶日明對法治周末記者指出,允許養老基金入市是順應市場的舉措,但同時也要解決養老基金結余歸集到省級社保難度大、委托機構單一帶來的操縱市場嫌疑等諸多問題。

  養老基金短期內無法“救市”,但長期有利于制度建設。

  中國社會科學院世界社保研究中心副秘書長齊傳鈞認為,依靠養老基金短期內達到“救市”目的并不可能,但是從長遠來看,對股市的制度建設意義重大,會在一定程度上改進投資者結構從而在長遠上利好股市。

  收益跑不過CPI

  養老基金,包括企業職工、機關事業單位工作人員和城鄉居民養老基金。聶日明對法治周末記者介紹,目前養老基金的管理主要分為三類:

  作為養老戰略儲備的全國社保基金。由全國社保基金理事會管理,儲備用于人口老齡高峰的支付危機,委托合格的機構投資者進行投資,投資對象包括國債、股票、產業投資等。

  作為補充養老保險的企業年金(及職業年金)。由企業委托合格的養老基金管理人管理,投資對象與全國社保基金相近。

  作為基本養老保險的養老保險累計結余,也就是《辦法》所指的地方養老基金。由各省市級及以下政府的社保部門管理,限于政策約束,投資策略保守,僅限于國債、銀行存款等。

  人社部新聞發言人李忠在6月30日召開的《中國社會保險發展年度報告2014》的專題新聞發布會上稱,截至2014年年底,養老基金的結余達到3.5萬億元。

  按照現行政策,基金投資范圍嚴格限定于銀行存款和買國債,禁止投入其他金融和經營性事業。對于養老基金,盡管這樣的方法更為安全,但每天都在貶值。數萬億元的養老基金存到銀行以百分之二點多的速度增值,遠遠趕不上CPI的上漲速度。

  據中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文測算,以通脹率(CPI)作為基準,基本養老保險在過去20年來的損失量化后,貶值將近千億元。

  李忠認為,投資渠道偏窄、基金貶值縮水等問題的存在,不利于調動群眾參保繳費的積極性,影響基金的支撐能力,也制約制度的可持續發展,迫切需要進一步完善投資運營政策。

  對于養老基金入市,證監會也多次“持支持和歡迎態度”。

  在今年3月13日的新聞發布會上,證監會新聞發言人張曉軍表示,證監會將積極配合有關部門完善養老基金的發展和投資運營相關制度,促進養老基金的專業化、市場化投資運營。

  6月3日,張曉軍再次表示,證監會一直積極支持養老基金等各類境內外長期資金入市,養老基金入市對于擴大養老基金的多渠道投資,實現保值增值具有重要的意義,同時也有利于資本市場的長期穩定健康發展。

  控制風險是前提

  但近期持續震蕩的股市,讓人們對于入市之后養老基金的安全產生了擔憂。

  對此,人社部相關專家表示,養老基金不是用來支撐股市的,因為養老基金是老百姓的“養命錢”,不可能在目前股市劇烈動蕩的情況下入市。

  李忠介紹,具體到投資管理辦法,對嚴格控制風險也作了多方面的制度安排和政策規范,包括建立相互制衡的機制、建立健全內控制度、在多元化投資方面作出規定、建立風險準備金制度、注重加強政府有關部門的監管等措施。

  比如,《辦法》建立相互制衡機制,分別明確委托人、受托機構、托管機構、投資管理機構各自的權利義務。《辦法》明確,投資機構和受托機構分別按管理費的20%和年度投資收益的1%來建立風險準備金,專項用于彌補養老基金投資發生的虧損。

  “養老保險基金是群眾的‘養命錢’,我們在擬定這個《辦法》的時候,一個最主要的考慮,就是保證基金的絕對安全,不能讓老百姓的‘養命錢’出現重大風險。”李忠在發布會上說。

  中國人民大學中國社會保障研究中心副主任楊立雄教授也認為,我國基本養老保險基金是公共養老基金,其投資應遵循安全優先原則,其次才是考慮收益最大化。況且,中國股市還不成熟,投機氛圍較濃,風險較高,貿然進入可能帶來巨大風險。因此,控制風險理當是養老基金投資股票的前提條件。

  入市之后,養老基金的收益也需要投資多年方能見效。

  在常年對養老基金進行跟蹤統計的社科院副研究員張盈華看來,在超長期,例如50年至70年的時間里,經過復利積累的基金規模還是相當可觀的。

  “我們曾經做過測算,如果按照7%的投資收益率,即使制度贍養率不斷提高,結余基金被耗盡的時間會推遲30年,到那時我們已經平穩度過了老齡化高峰期。30年時間,給改革者留下很大空間,有助于逐步調整制度,使其良性平穩運轉。”張盈華說。

  兩大難題需要解決

  “事實上,養老基金入市之所以備受關注,除了對安全的擔憂,還有就是對于其能否像社保基金一樣起到‘國家隊’作用的期待。”聶日明對法治周末記者說。

  《辦法》第十二條規定,省、自治區、直轄市人民政府作為養老基金委托投資的委托人,可指定省級社會保險行政部門、財政部門承辦具體事務。

  據媒體報道,國務院常務會議基本確定了地方委托全國社保基金理事會運營養老基金結余的模式。

  用于戰略儲備的全國社會保障基金,由于允許市場化運營,自2000年成立至2013年年底,基金累計投資收益4187.38億元,年均投資收益率8.13%,遠超過同期2.46%的年均通貨膨脹率。

  盡管作為模板的社保基金成績優異,但在專家看來,養老基金要想參照這一模式入市,至少有兩大難題需要解決:第一,養老基金結余歸集到省級社保有一定難度。第二,不同的市場環境下以往的模式很難再適用。

  第一,養老基金結余歸集到省級社保有一定難度。

  首先,下級政府上繳基金雖然會獲得更高的投資回報,但也意味著對養老基金的控制權變弱,這是下級政府不希望看到的。尤其在養老保險全國統籌(至少是省級統籌)的背景下,養老基金結余向省級社保歸集會被視為省級統籌的前奏,地方的配合度可見一斑。

  其次,由于人口在區域間流動的不確定性,各地養老基金收支不穩定,每年結余或虧損的數字都在變化,增加了歸集工作的困難,除了廣東等發達地區,資金歸集并不比省級統籌要來得容易。

  再次,部分地方養老基金收支平衡困難,也意味著絕大多數省份面臨的問題不是養老基金結余如何投資,而是如何籌措資金彌補收支缺口。

  作出以上分析的聶日明認為,這一難題是養老基金入市要解決的首要問題,如果不能按計劃將錢收上來,入市投資也就無從談起。

  第二,不同的市場環境下以往的模式很難再適用。

  上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮副教授在接受法治周末記者采訪時認為,把全國社會保障基金理事會的歷史收益率作為參照物,并不一定合理。

  “全國社保基金理事會的歷史投資回報率高達8%,但我們觀察該理事會的投資歷史便知,早年工商銀行、中國銀行和交通銀行等改制上市時,基金會以戰略投資者的身份進去,幾大國有銀行一上市,基金會立即獲利豐厚,盈利達幾百億元。這一現象難以復制,也不是真正的市場投資業績。”鄭春榮對法治周末記者分析。

  聶日明在接受記者采訪時認為,把所有地方的養老基金結余委托給單一的全國社保基金一家機構來運營管理,恐非善策。

  “從國際經驗來看,多數國家的各個行業、各支基金的管理相對獨立,不會將所有行業、所有區域的養老基金全部委托給一家機構管理。這樣,可以保持金融市場機構投資者風險偏好的多樣化,從而使得市場的沖擊更具非系統性,避免了利益一致行動人帶來的暴漲暴跌的金融風險。”聶日明說。

  對股市有長期意義

  在股市震蕩期間推出的入市方案,使得養老基金在保值增值的基礎上,還被賦予了“救市”的期待,但在聶日明看來,安全性優先的養老基金并不會在此時入市救火,即使入市之后,對股市所起到的正面作用也難以在短時間之內顯現。

  “養老基金投資運營對股市會產生一定影響,但這種影響是平緩和循序漸進的。”李忠指出。

  齊傳鈞認為,養老基金之所以無法在短期內完成救市目標,主要有兩方面因素:

  一方面,入市資金過少,影響不大。截至2014年年底,中國基本養老保險基金結余3.56萬億元。預計扣除預留支付資金外,全國可以納入投資運營范圍的資金總計約兩萬億元,在上限30%的規定下,有著6000億元左右的資金可入市。相對目前近50萬億元的兩市市值,可謂杯水車薪。

  另一方面,《辦法》目前還存在征求意見階段,離真正實施還有一段時間,再加上《辦法》規定養老基金投資的委托人是省級人民政府,實施時期也不會完全同步。

  但齊傳鈞同時指出,從長遠角度來看,養老基金入市有利于股市制度建設的完善。

  齊傳鈞認為,改善投資者結構離不開養老基金的參與,反過來會說,也只有養老基金入市,才能在一定程度上改進投資者結構,才能給股市制度建設帶來壓力,才能推動中國股市向融資和投資并舉的均衡良性發展。

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